高危行业一定高风险?宁波以实践力否

2017-11-23 09:38:00 中国安全生产报 分享
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评估团队研讨辨识风险

  “高风险一定等于高危行业吗?”11月8日,在浙江省宁波市北仑区安监局,该局总工程师俞忠良抛出了这一问题。原来,宁波市在北仑试点的城市安全风险辨识评估结果表明,在辨识出的13个高风险危害中,传统的高危行业企业仅有6个,非传统的高危行业企业却有7个;在此前被确定的20个重大危险源中,共辨识出75个危害,其中高风险危害仅有5个,得分均为64分,是高风险中的最低分值。

  安全风险辨识评估的标准是什么?过程严谨吗?结果靠谱吗?带着这些问题,记者采访了参与该项目的相关人士。

  宜居的城市,首先必须是安全的。然而,随着城市化进程加快,因工业生产经营扩大衍生的新问题,与新工艺、新技术、新业态相伴而生的新风险交织,给城市安全发展带来新挑战。如何精准辨识风险、评估风险、管控风险,是保障城市安全发展的必然要求。那么风险是什么?到底在哪里?重大风险又有哪些?这些都成为亟须解决的问题。

  今年5月,全国遏制重特大事故试点城市之一的宁波市以国际风险控制协会IURAP城市风险评估方法为依据,在北仑开展城市安全风险辨识评估试点,旨在找到城市安全风险管控的着力点。

  “这个北仑和行政区划上的北仑区不是一个概念。”参与该项目的宁波市安监局政策法规处处长张仁义介绍,试点涵盖北仑区以及宁波经济技术开发区、宁波保税区、大榭开发区、宁波出口加工区、宁波国际海洋生态科技城(梅山保税港区)5个国家级开发区,共11个街道。

  为什么选择这里?“因为北仑就是个‘小宁波’,产业结构是宁波市的缩影——有北仑、大榭、穿山和梅山4个港区,也有石化、钢铁、汽车及配件、造纸、能源、装备制造为主体的临港产业。”张仁义表示,城市安全风险辨识评估是个全新的领域,从工作方式到工作理念都是创新,怎么在较短时间内取得成果,是一个难题。如果整个宁波市来做评估,时间来不及,针对性也不强,所以选择了北仑这个有代表性和典型意义的试点。“如果北仑的辨识评估做好了,那么对整个宁波市也是适用的。”

  2014年以来,宁波市先后开展了城市安全风险评估、化工园区区域安全风险评估以及重大安全生产风险摸排辨识,建立了安全生产风险管控监管平台。那么,这次在北仑开展的城市安全风险辨识评估与以往又有什么区别呢?

  “首先,之前的评估是分行业领域进行的,对化工、海洋渔业等宁波市重点监管的行业领域过了一遍筛,而这一次则是针对整个区域进行的,细致到每一处资产,如医院、学校、道路、码头等;其次,之前只是评估了风险等级,这一次还评估了一旦发生事故,对周围区域乃至整个宁波市的影响。”张仁义感叹道,“现在的检查,大水漫灌式的多,精准发力的少,如果能通过辨识找到北仑乃至宁波市的重大安全风险分布在哪里,那工作起来就底气十足了。”

  此次风险辨识由宁波市安监局、北仑区(保税区、大榭开发区)安监局、安瑞祺(北京)国际风险管理顾问有限公司(以下简称安瑞祺)合作进行,还邀请了国际风险控制协会主席、ISO45001标准编写专家TroyO‘Conno担任技术总顾问。

  城市安全风险辨识评估并非传统意义上的企业风险评估,而是对区域中可能给社会或社区人群带来重大伤害的危害因素进行辨识评估——在达成这一共识后,评估团队决定以IURAP城市风险评估办法为依据,进行辨识评估。

  该办法认为城市安全风险由3个因素决定,即城市存在的危害因素,城市人口或基础设施、财产暴露于危害因素可能形成的风险中的情况,城市针对此项风险现有控制的脆弱性分析。风险值计算方法为:风险=危害×暴露×脆弱性。目前,美国、澳大利亚、菲律宾、沙特阿拉伯等国都使用该办法对城市安全风险进行辨识评估。

  “与企业风险评估不同的是,城市安全风险辨识评估要准确地定位出这个点一旦发生事故,对整个社区、整个城市到底会产生什么影响。”该项目技术总负责人、安瑞祺董事长张涌解释。

  评估团队组织百余人分为5个技术小组开展风险辨识评估。每个小组负责几个街道,具体任务为:到街道调研,收集社会、经济、地理数据,辨识危害,收集历史事故数据,普查对危害的应对能力,进行脆弱性研究,综合评估危害风险等。

  在前期数据收集的基础上,评估团队对11个街道的所有资产进行筛选,最终确定了涵盖生产企业、车站等公共营运单位、批发市场等人员密集场所、旅游景点4个类型41个工业行业的230个对象。“这些对象都存在可能给社会或社区造成重大影响的风险,一旦出事故可能造成10人及以上伤亡,所以要对它们进行评估分析,确定风险等级。”俞忠良介绍。

  这230个对象就涵盖北仑全部的风险了吗?对此,俞忠良解释,如何确保风险辨识的充分性与全面性,是团队首要考虑的问题。在辨识开始前,宁波市安监局、北仑区多次组织开展专题培训,并与安瑞祺碰头研讨;辨识过程中,各小组收集了11个街道的基本信息、组织机构与安监队伍、法律法规与规范性文件、风险与事故数据、生产企业信息、前期遏制重特大事故工作经验与做法、预警应急与救援信息、安全投入、智能化和信息化等9大类材料;在筛选过程中,团队以国际工业行业分类标准为依据,充分考虑各对象特点及其行业特点,最终选定了这些对象。

  接下来,评估团队从危害、暴露、脆弱性3个角度入手,结合企业风险管控、技术、经济、环境、社会、政治、文化、教育等13个维度(见上图),按照风险计算公式对230个对象逐一进行评估,共辨识危害709个,其中高风险危害(64分至125分)13个、中风险危害(28分至63分)205个、低风险危害(8分至27分)484个、极低风险危害(1分至7分)7个,分别占比2%、29%、68%、1%。各类危害中,58%会影响到人员(职业安全健康)、32%会影响到经济(财务)、9%会影响到环境、1%会影响到基础设施。

  “高风险危害中分值最高的为80分,共有4个;中风险危害比率较高,一般情况下会提高暴露值,增加中风险危害数量。”张涌表示,风险概述结果表明北仑是典型的以城市为主的区域,有大型的工业区(如大榭开发区),石油化工区域占比高。

  “让我们意外的是,在13个高风险危害中,传统的高危行业企业仅有6个,非传统的高危行业企业却有7个;在此前被确定的20个重大危险源中,共辨识出75个危害,其中高风险危害仅有5个,评分均为64分,是高风险中的最低分值。”张仁义介绍,最典型的就是,宁波海越新材料有限公司,这是家危化品生产企业、一级重大危险源,属于传统的高危企业,但评估的化学品火灾危害风险值仅为24分,属于低风险危害。而宁波麦芽有限公司,是家麦芽加工企业,并非传统的高危企业,之前因存在涉氨制冷车间被确定为三级重大危险源,但评估出来却属于高风险危害,而且风险还不是涉氨制冷车间,而是麦芽加工过程中可能产生的粉尘爆炸,风险值高达64分。

  这给安全监管人员的思维打开了一扇窗。“以往的认知被颠覆,像化工、矿山等企业,因为对其危害的认识根深蒂固,所以对企业管控严格,风险就像一只被关在笼子里的老虎,可控了,自然就低了。但在城市发展中产生的一些新问题,比如位于学校、医院等人员密集场所附近的涉氨制冷冷库,冷库本身风险并不高,监管部门对它的关注度也不高。但综合起来考虑,一旦风险失控,因为周边人员密集,就有可能造成重大人员伤亡,对整个区域来说,就是个重大风险。”张仁义解释。

  “这与我们长期以来秉持的重大危险源、高危行业必然属于高风险,普通行业不易发生重特大事故的观念大相径庭。”俞忠良他们意识到,风险没有传统意义上的高危行业与非高危行业之分,高危行业管理得当,其风险就低,发生事故的可能性就低,不一定会发生重特大事故,而非高危行业如果管理不好、有漏洞,就有可能会发生重特大事故,造成严重后果。更为重要的是,风险是动态的,它随管控水平与能力变化而变化,目前管得好的低风险并不会一直是低风险,一旦麻痹大意、放松管理,低风险也会演变成高风险,甚至发生重特大事故。风险辨识评估不能一劳永逸,而要动态、持续地进行。

  作为该项目的技术总负责人,张涌全程参与了此次风险辨识评估。他表示:“对传统高危行业的风险,我们基本都心中有底、措施有力了。但在发展过程中产生的新风险、新问题,因为我们没有意识到,所以不知道如何去管控。方向一旦迷失了,安全就没底了。这次城市安全风险辨识评估没有划定高危行业或非高危行业,而是以所有行业都可能存在高风险的态度,去审视北仑整个区域内的风险。”

  “对风险认识的转变,可以说是这次风险辨识评估最大的收获。”张仁义举了个例子,有一次排查风险时,评估人员驾车路过了一条隧道,Troy看到隧道旁有一条管道,立刻要求停车并询问这是什么管道、什么走向、里面是什么介质等,然后在随身携带的小本上标出这里有一个风险。为什么呢?因为这条位于公共场所的管道,其相关情况并没有标牌列出。“这是我们一直都习以为常的情况,但对城市安全可能会造成危害,万一管道泄漏,应急救援人员也不能第一时间知道泄漏的是什么。”

  这次北仑城市安全风险辨识评估的目标是形成“一报告两方法”,即北仑区综合风险评估报告和宁波市企业风险辨识与评估基本方法、宁波市城市(区域)风险辨识与评估基本方法。报告主要包括风险分布四色图、行业风险分布图、风险清单“两图一清单”。目前,风险清单和风险分布四色图已经完成,整体报告正在编制中。

  风险清单以列表形式记录了每一个风险的信息,包含情况描述、坐标、数量、价值、建筑材料、建筑间距等。

  “四色图不是一张简单的静态图,不同类型的风险表现出来的状态是不同的。”俞忠良指着四色图说,发生事故后对城市或区域没什么重大影响的风险,以点状来体现;发生事故后对城市或区域有重大影响的风险,像危化品爆炸等,则以影响的范围面来体现。

  两个方法属于综合性基础性的工作规范,分别明确了宁波市企业和城市(区域)风险辨识与评估的总体原则、主要的技术方法和工作流程。目前初稿已完成,正在完善中。

  宁波市、北仑区已将风险清单作为管控重大风险、治理重大隐患、防范遏制重特大事故的重要依据,对每一个风险点都制定了管控措施,安排专人负责,将重大风险纳入安全生产风险管控监管平台,实施动态跟踪、监测预警、实时管控、挂牌销号,确保将每一个风险都控制在视野之内,把每一处隐患都扼制在形成之初,把每一起事故都消灭在萌芽之时,坚决守住不发生重特大事故这条底线。

  下一步,宁波市计划在此次风险辨识评估的基础上进行更详细、更精确的评估,如全面组织企业、行业开展风险辨识与评估,找准问题所在,同时对已排查出的风险进行定量风险评估,明确具体管控措施。

  11月13日,张涌再一次来到北仑区安监局,就定量风险评估的工作进行沟通。“现在已知的重大风险有13个、都在什么地方,接下来要采取最大可信事故场景方法(MACS),进行定量风险分析,确定风险可能影响的范围、造成的人员伤亡等指标,量化风险值,从而采取精准的管控措施。”他向记者解释,如这个风险可能造成10人以上伤亡,到底是哪些人群、最近的医院在哪里、交通堵不堵,又如存在有毒有害气体泄漏风险,上风向在哪里、如何撤离,再如存在危化品爆炸风险,消防设施的针对性怎样、队伍够不够、专不专业,应急救援的药品是否对症等,都要精准定量出来。“只有知道最全面的情况是什么,对照要求反推差距,才能知道风险管控要怎么做。”

  “在研究成果全部完成后,将对现有监管方式和安全生产风险管控监管平台进行补充完善。”张仁义说。

  “风险辨识评估只是第一步的最基础的工作。到底管什么,先要找到牛鼻子,要想办法牵住牛鼻子,就要靠风险管控了。”张涌表示,这个管控也不是传统意义上的管控,而要基于风险辨识评估结果,找出现有风险管控框架与机制的薄弱环节,从框架设计、法规完善、监管机制健全、硬件设施建设等方面完善风险管控体系。

  “以风险辨识评估为基础,构建双重预防性工作机制,实质上是对现有安全管控机制的梳理与再造,不是一个点的事,而是一个系统的事,要从顶层设计着手,打破传统思维桎梏,坚持问题导向,从法律、行政、市场等角度系统考虑,做到点(企业)、线(行业)、面(城市或区域)兼顾。”宁波市安监局局长陈强如是说。

责编:曲芮佳