即使有了应急管理部,应急管理工作也需要部门之间的沟通和协调。特别是一些跨行政区域的灾害和事件。
应急管理部应该在国家应急反应框架体系构建中发挥主导作用,这其实也是国家进行应急管理机构改革的一个重要原因。
应急管理队伍的整合也需要我们提前考虑,加强顶层设计,不能因为综合监管削弱专业监管,也不能因为专业监管放弃综合监管。
要将经济安全、社会安全、国土安全、信息安全、生态安全、核安全等问题进行通盘考虑、给予同等重视,不能为了某一方面的发展忽视其他方面的发展,尤其不能为了短期利益牺牲长期的安全。
应急管理部组建的消息发布不久,从事该领域研究的复旦大学公共管理学博士、上海师范大学教授容志就撰写了相关文章,分析党中央出台这一重大战略决策的背景与内涵,展望新时代应急管理工作的未来和前景。
应急管理走向现代化科学化精细化的重要里程碑
应急管理部的组建引起了全社会尤其是公共管理学者们的关注,容志就是其中之一。他认为,应急管理部的组建是顺应时代要求,解决应急管理领域发展不平衡不充分问题,走向现代化、科学化和精细化的重要里程碑,是应急管理工作的一次重大体制机制创新。
应急管理部整合13个方面相关职责和资源,“是一个名副其实的‘大部门’”。容志认为,应急管理部的组建将有效贯通安全生产、消防救援、民政救灾、地质灾害、抗震救灾、防汛抗旱等领域的应急管理工作,克服原来各自为政的管理弊端,加强对应急管理的整体谋划、综合统筹和标准统一,构建一支反应迅速、动作标准、能力全面的应急队伍,有助于解决应急能力发展不平衡不充分的难题。
根据新近公布的中共中央《深化党和国家机构改革方案》,应急管理部的主要职责既包括“防”也包括“救”,既有前端操作又有后方指挥,既有日常监管也有突发事件处置。容志认为,将这些职责加以系统整合,就能够从纵向上打通预防、准备、处置、评估、改进和缓解等各个阶段,在工作上形成首尾相连、循环往复、持续改进的管理闭环,进而提升应急管理的前瞻性和主动性。
“应急管理部组建以后,要更注重系统再造和能力整体提升,包括主导国家应急反应框架的构建。”容志说。
那么,“国家应急反应框架”具体内涵是什么呢?他解释,该框架以“安全”和“可恢复”为核心,以“阻止、保护、减缓、反应、恢复”为主线,通过识别风险、评估能力、构建能力、整合能力、确认能力和提升能力等,来提升标准化工作水平和协同化沟通能力。最终的目的是,打造高标准、零缝隙以及统分结合、专通结合、平战结合的应急反应队伍,以应对各类复杂性、综合性安全风险和安全事件。
应急管理部应该在“国家应急反应框架”中扮演怎样的角色?该如何扮演好这一角色?
“目前应急管理部主要综合了自然灾害、事故灾难两大类突发事件的预防处置和救援工作,这是一个不小的进步。”容志进一步强调,“当然,也不可能把所有与应急相关的部门都整合到一个部门,因为对于很多部门来说,他们的常态工作和应急工作是不能分离的。”
容志说,即使有了应急管理部,应急管理工作也需要部门之间的沟通和协调。特别是一些跨行政区域的灾害和事件,如前几年发生的“黄浦江死猪漂流”事件,还涉及不同行政区域政府的横向沟通和协作。针对这些问题,“国家应急反应框架”力图将横向和纵向的多个政府部门进行充分整合,实现多元主体之间的协同联动,最后把政府乃至全社会形成一个快速反应、有效协作的整体。这其中具体包括:整体性、系统性的预案管理体系,标准化、统一化的应急反应动作,共享性、联动性的信息互通机制,常规性、实战性的综合应急演练等。
“我认为,应急管理部应该在国家应急反应框架体系构建中发挥主导作用,这其实也是国家进行应急管理机构改革的一个重要原因。”容志说。
应急管理部的组建,让应急管理资源实现了从分散到整合。但容志也提出,成立新部门不是简单的机构叠加,为防止“表面合一、内部分散”现象出现,需要在专业基础上形成综合管理,形成规模效应。那么,具体来说,怎样做到“在专业基础上形成综合管理”呢?
“简单地说,就是需要将土地、草原、森林、水域、山川等资源和空间予以统筹考虑、一体谋划。”他进一步解释说,目前,应急管理部的职责中涉及的安全生产、消防、地质灾害、水旱灾害、草原火灾、森林火灾、防汛抗旱等,原来都是分散在各个部门的。机构改革后,需要将相关职责在保持专业优势的同时,围绕公共安全和关口前移的要求进行有效整合。例如,就自然灾害而言,既然山水林田湖是一个生命共同体,那么在开展灾害防治时,就不能将这些资源割裂开来,而必须通盘考虑,整体谋划。正如如果种树的只管种树、治水的只管治水、护田的单纯护田,很容易顾此失彼,最终造成生态的系统性破坏。
“从基层市场监管体制改革中我们也可以看到,虽然将职能和队伍进行了整合,但在队伍建设、力量平衡、专业化水平提升等方面还存在很多问题。因此,应急管理队伍的整合也需要我们提前考虑,加强顶层设计,不能因为综合监管削弱专业监管,也不能因为专业监管放弃综合监管。”容志总结道。
从集中优势办大事到适应市场经济发展形势的常态化管理
作为长期研究公共安全问题的青年学者,容志对我国公共安全管理领域深层次问题有自己的思考。他认为,我国的公共管理有“集中力量办大事”的优势,特别是重大公共活动的安保能力非常强,安保系数非常高。但与此同时,常态化管理还存在基础薄弱、法治化程度不高和运动式治理等问题,风险治理能力远远落后于市场经济发展的现实。造成这种现象的主要原因在于治理资源不足,表现在相对和绝对两个方面。政府内部结构分割和社会发育失调都制约了公共治理资源的有效运用。
容志认为,运动式治理是我国社会治理和安全管理的一个老问题,主要是由于没有常态化的机制,根子还是法制不健全和不完善。要彻底解决这个问题,单单靠机构改革是不够的。“但我们可以抓住机构整合、职能调整的机遇,把常态化管理推上一个新台阶。”他举例说,比如,首先更加注重依法治国和依法行政,提高不安全行为的违法成本,这是最根本的一条。其次,通过机构整合和队伍整合,填补条线监管和分段监管之间的缝隙,消除各种监管盲点,提高安全监管的整体性和协同性,提高应急反应的快速性和有效性,提升资源利用效率。再其次,发挥我们自身的体制优势,动员广大群众、社会组织等参与到安全监督管理中来,形成浓厚的社会舆论氛围。
他在2014年出版的专著《从分散到整合:特大城市公共安全风险防控机制研究》一书中,对特大城市如何开展公共安全风险防控工作进行了系统阐述。那么,应急管理部的组建从宏观上是否也是资源配置从分散到整合?与特大型城市相比,一个国家的公共安全风险防控有哪些不同?
“应急管理部的组建,就是将原来分散在多个部门的应急管理相关职能和队伍进行有效整合,革除分散化、碎片化的弊端,实现更高层次的协同。”容志说。
而对于特大城市与国家公共安全风险防控之间的区别,容志的理解是,国家的公共安全风险防控远比特大城市复杂,因为特大城市的公共安全主要还是与民生相关的城市运行安全和生产安全,且城市区域内的自然地貌变化较小。他认为,在国家层面,公共安全风险防控首要是牢固树立总体国家安全观,以总体国家安全观指导整个应急管理工作。例如,要将经济安全、社会安全、国土安全、信息安全、生态安全、核安全等问题进行通盘考虑、给予同等重视,不能为了某一方面的发展忽视其他方面的发展,尤其不能为了短期利益牺牲长期的安全。同时,要从制度上构建安全导向的风险防范体系,激励各种推动安全责任落实的行为,比如领导干部安全责任体系建设,企业安全主体责任体系建设等。另外,还要坚持以民为本、以人为本的安全观,增强人民群众的安全意识,普及安全防范知识,发动群众参与身边的安全管理,夯实推动国家安全的群众基础。
将应急方面的预案和计划有效整合为应急框架体系
“一案三制”是应急管理体系的显著特征。“一案”即应急预案。应急预案的制定和管理是应急管理中非常重要的一项工作。但事实上,记者了解到,生产事故、自然灾害等突发事件发生后,往往出现应急预案上下之间对接不上的问题,导致各项措施到了基层只能由基层党政领导全盘负责,应对乏力。与此同时,监管人员到基层单位或企业检查时经常发现,基层单位或企业对“应急管理是什么”并没有清晰的概念,不但存在应急预案的类型与自身实际不匹配的问题,而且很多企业负责人认为,只要随便制定一份应急预案就算有应急预案了。
针对这些问题,容志表示,应急预案互相不衔接、不整合的问题在我国应急管理体系中非常突出,不仅上下之间有时对接不上,横向部门之间也存在类似现象。不少预案只是针对制定预案的部门,或者以牵头部门为主,考虑范围较为狭窄,也不注重与其他部门的预案进行对接。这就制约了应急预案体系乃至应急管理体系的整体性、系统性和协同性。
如何解决这个问题呢?容志特别提到了“国家应急反应框架”。在这个框架中,由专业的应急管理部门领衔,将中央到地方,以及国务院各部委之间的应急预案和计划进行有效整合,最终形成一个整体的应急反应框架体系,从根本上解决预案碎片化甚至预案打架等问题。
“至于基层单位和企业对预案的理解存在片面性的现象也是客观存在的。”他说。实际上,不仅是基层单位和企业,很多地方对于应急预案都存在重视程度不够的问题。这主要是由于以下几个原因。
首先,很多预案制定出来以后没有进行充分演练,制定好了就放在了抽屉里。没有经过演练的预案,往往是不具有操作性的预案,无法起到指导实践的作用。这就容易形成恶性循环——预案制定了不演练,不演练就不能发现预案中存在的问题,一旦出了问题就觉得预案没有用,从而更加不重视应急预案的制定工作。最终,在实际工作中,一旦出了问题,大家还是习惯于让领导来坐镇指挥,而不是按照预案的要求来。
其次,应急预案制定出来以后没有进行动态调整,很多应急预案制定出来以后就收起来了,而且很可能一放就是多年。有的应急预案虽然经过了演练,但是单位没有根据演练或者突发事件处置过程中发现的问题进行相应的调整。这些都降低了应急预案的实用性。
再其次,不少应急预案制定得过于宏观抽象,没有结合具体的突发事件构造情景。从理论上讲,情景构建是应急预案编制的重要前提,只有把突发事件的情景预想得完整和准确,制定预案才能有针对性和实效性。由于没有考虑到具体的情景,部分预案只是笼统地规定了部门职责和任务,但是遇到具体情况该怎么做,预案的指导作用非常有限。这种有限性反过来导致大家不重视应急预案。
另外,很多应急预案没有分解到每一个具体的岗位甚至每一个人上面。很多的应急预案虽然规定了各个部门的职责,但是具体该怎么履行这些职责,具体该由谁来操作,还是比较模糊。这也降低了应急预案的标准性、精确性和操作性。要解决这些问题,需要不断提高我国应急预案的科学化水平。